民主政治的要义
一、选举与民主
关于民主，也许是一个永远也说不完的话题，相关的文章，也是汗牛充栋；相关的概念，如“政治民主”“经济民主”“文化民主”“资本主义民主”“社会主义民主”等等，五花八门，看着让人非常模糊，总也无法清晰地辨别“民主”二字的涵义。正如顾肃教授所说的，“-----民主这一范畴并不具有多少描述性的内容，而是附着于相应的政治和经济组织的名誉性标签之上，其使用者希望听众采取与自己类似的赞赏态度---”- 在此，我并不想考察民主的确切涵义，而只想联系现实谈谈对民主的看法和理解。
民主政治是中国政治改革的方向，这是世界大势，也是民心所向，也可以从党的一些重大决定中看到这种曙光，而学界也始终对民主进行了非常有意义的探讨。然而很多的学者在界定民主时总是有意无意地局限于选举，我们可以看到很多的关于村民选举的论文和报道，对村民选举给予了很高的评价；在探讨中国的政治民主化时，总是习惯于扩大直接选举的范围，以为实现了直接选举就实现了民主。当然，选举在民主重占有重要地位，比如顾肃教授就认为“民主不是空洞的口号，而具有一些经验可检验的特征。尤其是在20世纪世界的政治发展之后，人们通常认为民主至少具有三大经验特征：第一，定期举行公共权力机构首脑的选举，其结果可实质性改变政策及其制定者；第二，采用普选方式，即公民一人一票进行的直接选举；第三，保障对选举过程具有实质意义的公民自由权利。” 因此，选举对于民主是非常重要的，在某种程度上，是考量民主的决定性指标。
民主就是人民当家作主，就是多数人的统治，而选举中的多数原则正是这种精神的体现，因此，在某种意义上，没有选举，就没有民主。但是，如果把民主仅仅局限于选举，把民主化解读为扩大选举，把人民当家作主的权利局限在参与投票上，那就太片面太肤浅了。众所周知，选举是有着极大的缺陷的，并没有人们想像的那么理想，我们可以从两个方面来探讨这个问题：一方面，从选民在选举过程中的理性程度，可以清晰看到选举的严重缺陷。首先，现代选举和媒体宣传密不可分，有宣传就有夸张，甚至欺骗诈骗。选举中有动听的选举纲领，有和蔼可亲的候选人，有虚心纳谏的未来领袖，温文尔雅很是让人敬佩喜爱；其次，选民在选举中受情境的影响就会变成“大众”，不是那么理性；再次，即使不是所有的选民不是这样的“大众”，在选举中表现出理性的一面，但正是由于理性，考虑到成本，考虑到自己那一票的影响力，会隐瞒自己的偏好，爱好搭便车；还有，在西方很多所谓的民主国家都不同程度地出现了选举冷淡现象，以美国为例，2000年总统大选参与投票的选民才1亿多，只占人口的1/3强。
另一方面，我们可以从制度的角度来看，也可以清晰地看到选举的不足之处。由于选举制度的不完善，选举往往出现“选举难局” ，所谓“选举困境”“就是在投票之后，公民们作为一个整体（即社会）对选举结果无法达成确定性的共识。” 这种困境可以分为四种，即“无法局——关于政府或领导人应当如何产生，缺乏源于民意的、具体而可操作的法律规定”、“违法局——虽有源于民意的、可操作的法律，但是，政府或领导人的实际产生却根本不遵守法律的规范，甚至完全超出法律的规范，法律成为一纸空文，行有实无”、“僵局——虽有源于民意的、基本完备而可操作的法律，但是，选举的结果却偏偏落入了法律的‘盲点’，造成‘法律失语’，即不知道谁赢得了选举”、“困局——就是指从法律看谁赢得选举很清楚，没有任何疑问，但是该结果却又和大多数民意相悖”。其中，前两种困境主要出现在政治发展中国家，而后两种困境即使法治比较完善的国家如美国也是经常出现的。
选举过程就是存在这么多致命的缺陷，所以，“在各国选举历史上，真正完美的善局其实很少见，”其中的每一个缺陷都可足以是使选举的结果反民主：它可以把“希特勒”捧上台，可以忽略少数的诉求，可以扭曲多数的愿望，还可以让一部分人心甘情愿地被排除在选举之外。
历数选举的缺陷并不意味着我反对选举——实际上，不管选举有多大的缺陷，但有一点是可以肯定的，大多数选民的选票可以决定候选人的命运，就这一点讲就足以让候选人不得不考虑大众的利益诉求——而只是出于理性的思考告诉大家不要对选举抱有太大的期望，不要把民主解读成选举，因为有选举并不见得就有民主。很显然，民主的实现除了选举还得依靠其他的途径。
二、民主是一个持续的过程
正如上文所言，目前很多民主国家出现的实际多数的投票冷淡现象，如何解读它？时下有一种很时髦的解说，说是他们对民主政治失望了。在我看来，这样的解释是不准确的，说对选举失望还有合理性，因为民主不仅仅是选举。我觉得除了这种普遍的解释，至少还有两种可以说得通的理由：一是他们对民主很有信任感，对谁当选不感兴趣，他们相信，不管谁当选，我的利益都可以得到保障；二是他们更愿意选择选举之外的其他措施手段实现自己的利益诉求。我觉得这样综合起来看，也许更加全面客观。这样看来，那些不参与投票的选民、选举过程中利益没有实现的选民都需要选举后的其他民主机制来保障自己的利益，而且在选举中实现了自己的诉求的选民也需要选举后的民主机制保证这种“允诺”的利益能够真正实现，在选举后应该有后续机制来纠正“选举困境”，让“希特勒”不得不服务大众，让少数的利益得到保护，让多数的价值偏好真正反映出来，让那些投票冷淡的民众的利益也有诉求之道。
正是在这个意义上，民主应该是一个持续的过程，而不是选举之后民主就无影无踪了。以此来反观我们的村民选举，就会发现它存在的严重不足之处。尽管投票轰轰烈烈，村民热情很高，但是由于选举之后并没有了后续措施，民主便随着选举的结束而终结。村官一任5年，上级乡镇掌握着他们的工资福利奖金及升迁考评考核，所以村官虽然是选举出来的，但行为方式和以前没有什么变化，还是唯上级命令是从，不大可能服务于村民。从这点来看，建立在选举之上的村民自治是急待完善的。所以，我们也可以清楚地看出那种鼓吹把选举范围扩大就可以实现民主的论点是很幼稚的。我们应该把民主看成一个持续的过程才是有意义的。
我们可以把这个过程简单地概括为两个阶段：一是选举过程中的有效投票机制；二是选举过后的有效监督制约机制。只有两个阶段的统一才可以实现民主。至于如何才能够有效投票，以及如何才能够有效监督，相信有很多的学者探讨过，有很多的文章论述过，说的很透很清楚，在此不赘述，无非就是透明性保障、司法审查及公民参政的长效机制的畅通如游行示威、言论集会、组织结社等等人权要得到保障。我们的村民选举有的第一个阶段，值得欣慰；但第二个阶段很不完善，因此对村官无法监督，出现了一些不良行政行为也无法加以有效制约。其实，在一定意义上，这第二个阶段对于民主更加重要。
三、民主的精髓在于转变政府的行政方式
1、两种行政方式
纵观历史，对比现实，可以发现，政府的行政方式大致有两种，一是自上而下，一是自下而上。在前现代社会，基本上就是自上而下；在现代社会，就是自下而上。当然，这里的“前现代社会”和“现代社会”并不是严格意义上的物理时间，其实，时至今日，还有相当一部分国家依然是自上而下。当然，也许会有人说，没有哪一个国家是严格的单纯意义上的遵循其中一种行政方式，更多的是混合，这是有道理的，我不否认。但这样笼统地说在理论对我们分清概念是没有帮助的，在实践上也总会给某些极端的反民主国家以口实。因此，为分析方便，在理论上假定存在这两种纯粹的行政方式。
下面，我就从权威来源、动力基础和行政关系这几个纬度区分这两种方式的区别。所谓权威来源也可以称为权力来源，或者说合法性来源；所谓动力基础，就是指行政机关作出某个行政行为的动力也就是说之所以作出这个行政行为的原因何在，是上级的命令指示还是民众的利益需求？所谓行政关系，本文从某个行政机关和上级的关系及其对于普通民众的关系这两个方面来加以考察。对于自上而下的行政方式而言，其权威可以来源于神、君主、自己的顶头上司；其动力基础是上级的命令指令，也就是说他们对上级负责；其行政关系有两个方面：对于上级是服从，对于民众是忽视甚至欺压。而对于自下而上的行政方式而言，其权威来源于普通民众自由地表示的同意；其动力基础是普通民众的利益诉求；其行政关系也有两个方面，对于上级，是合作关系，一起服务民众，对于民众，是服务关系，要服务民众，对民众负责。
很显然，自上而下的行政方式，不需要密切关注基层，不需要密切联系群众，甚至可以忽视大众的利益诉求，我行我素，表现为一个“强政府”，久而久之，便不知不觉脱离了民众。而自下而上的行政方式，一定得不间断深入基层，一定得不间断体察民情，密切关注民众的利益诉求及其变化，行为处处受到民意的制约，表现为一个“弱政府”，因此，可以自觉不自觉地自愿不自愿地和群众打一片。从这个简单的比较，可以发现，自下而上的行政方式可以更好地维护民众利益，可以更好地贯彻民主原则、民主精神。
毫无疑问，假如让人们选择，一定会选择自下而上的行政方式。
2、权力的特性
权力没有制约，必然被腐败滥用，对于这个命题，相信大家都有共识。换句话说，这个命题也可以这样表述：借助权力的强制力，政府的行政方式总是趋向于自上而下，如果没有持续有效的制衡，自上而下的行政方式总是必然的归宿。下面对这一趋向的内在机制予以简要的解释。
权力具有强制的特性。什么是权力？韦伯认为是“在社会交往中一个行为者把自己的意志强加在其他行为者之上的可能性”。 而陈振明和陈扁辉两位教授则认为权力是“主体基于对特定资源的支配而使相对人服从并使相对人的不服从丧失正当性的作用力”。 无论怎么样定义，千变万化，但都表示出权力具有的强制力特性，“权力关系以相对人对主体的服从为内容，是主体对相对人的支配与控制。因此，权力意味着主体得以以其单方意志加之于相对。这就是权力的强制性，也被称为单向性、不对称性。” 权力的强制性使得权力内在地存在着危害相对人的可能性，如果没有制约，这种可能性就变成了必然性。
同时——借用经济学经济人的概念——人具有自利的倾向，行政主体也不例外，具有自利的本性，是导致寻租腐败政府失灵的一个很重要的原因，公共选择理论对此做了详细的论证。
组织行为学表明，组织成员在相当长的时间保持相互之间密切联系和交往，一起处理问题共同达成目标，久而久之，相互间就会形成一个坚固的团体。因此，行政主体间随着交往时间的推移，慢慢地，变成了相互合作的同事，小集团小派别不可避免，他们之间变会结成利益集团，乃至利用权力官官相卫以自利，这也就是常说的形成了“部门利益”、“部门哲学”。
在权力的强制力、自利、官官合作的作用下，权力必然由服务民众沦为压迫民众。在没有持续有效的制约的条件下，政府的行政方式必然是自上而下的，即使一开始自下而上，也很快会堕落为自上而下。
3、民主是制衡政府的根本性力量
对于如何制衡政府权力，也是一个老话题。一般地，可以说有两种方式，一是权力制约权力，一是权利制约权力。
权力制约权力就是以美国为典型三权分立，即行政、司法和立法三大部门以宪法为基础，分权制衡，相互监督，以实现善治。有的时候，我就会想，怎么这三大部门不会联合起来，一起鱼肉百姓呢？这种现象不是没有，有的国家虽有分权，但无制衡制约。问题在哪里？意大利精英主义者莫斯卡虽然对民主不看好，但在这个问题上给了我们启示，他说“国家是一个社会中所有能够行使政治职能，并有能力和意愿参与这些职能的要素的总和”。 这段话给我们的启示就是，国家三大部门各自代表着一定的社会利益，正是这些社会利益在遥控着这些部门，使他们不能够结合在一起以自利。比如美国国会，议员都是从各地有选民选举出来的，他们各自对本州和本选区的选民负责，而不是为自己牟利，同时，由于各州利益千差万别，这决定了议员在国会中的立场观点的多样化，决定了国会是一个“争吵”的地方。正是这种内在的冲突决定了三大部门的联合统一的不可能性。这也表明说，单靠权力制约权力是不够的，如果各权力部门的背后没有社会力量的支撑与制约，权力和权力一定会走到一起，形成一个强大可怕的利益集团。从这点来看，权力制约权力根本上是社会不同利益群体之间的制约与制衡。所以说到底，各部门的力量来自于民主。
再说说权利制约权力。现代公民都具有一系列公民权，除了选举权和被选举权，还有罢免权、复决权、请愿权、游行示威自由、集会结社自由、言论出版自由以及知情权，同时，现代民主国家也有相关的制度来保障这些权利的行使，公民正是利用这些权利，充分利用政党、利益集团和媒体，通过游说、公开运动、和平示威等手段对政府施加影响，以实现自己的利益诉求。“大多数选民必然会关注广泛的政治决策议题`````即使是绝对政府，统治阶级也会在有限的范围内照顾到大众情感。”
虽然这两种制约方式本质上是一种，就是社会不同利益群体之间的制约，但作用是不同的，是有不同的分工的。普通民众不可能时刻关注政府的作为，还有的民众根本就不关心，有时候由于信息的不对称，知识结构的不同等等这些因素导致普通民众无法及时准确地制止一些有损自身利益的政府行为，也就是说，普通民众通过上述公民权大多数都是事后的纠偏行动。而政府部门之间的制衡则可以在危害发生前及时补救、及时制止，这样可以更好地维护公民利益。
这样看来，两中制约方式的根本力量来自于社会，而把社会力量转化为权力的机制则是一系列的包括选举在内的民主机制。所以，普通民众正是借助这样两种制衡方式，通过民主两个阶段的循环有效运作，制约政府那种总是趋向于自上而下的内在秉性，从而保证其行政方式总是自下而上，始终执政为民。
四、小结
正如开头所言，民主可以从不同的角度来理解，有经济民主、文化民主、工业民主、资本主义民主和社会主义民主等等，但本文所讨论的民主显然作为一种政治制度来阐述的，其内容包括选举与被选举制度、游行示威制度、言论出版制度、集会结社制度等等，及其对应的公民一系列基本政治权利；普通民众通过这些制度，利用公民权利，参政议政影响政治实现自身利益。这样，民主在实际运作中便表现为一个持续的过程，即以选举制度为依托的民主第一阶段，以游行示威制度、言论出版制度和集会结社制度等等为依托而对政府监督制约的民主的第二阶段，这两个阶段循环往复，永不间断，这就是民主运行机制，这样的民主制度才是完整的有活力的。所以，在政治民主化的过程中，就不要局限于选举，除了选举，还有更加广泛的内容，它是一个动态的持续过程。正是在这种动态过程中，才可以对政府实施不断的制约，让政府不得不关注基层，不得不执政为民，这就是民主的精髓。在这个意义上，我们才可以说“民主是迄今为止最好的政治制度。”
参考书目：
[英]戴维-米勒、韦农-波格丹编著：《布莱克维尔政治百科全书》（M），邓正来等译，中国政法大学出版社1992年
|
