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没有享受到任何起码社会保障的上亿中国农民工，成为这个国家的城市中狼奔豕突的无根的一群。中国经济因他们的流动性而发展了，中国社会的活力也因他们的流动性而增强了。但同时，由于城市不能为他们提供基本、起码的保障，他们与城市甚至整个社会的关系也越来越紧张。
失衡：农民工经济贡献与社会保障
一提起农民工的社会保障，我就又想起我亲身经历过的一件事。
2005年春节刚过，我接待了一批从安徽老家进城务工的农民。这种情况对我而言非止一次。因为此前我出版了《穷人经济学》，结果经常有一些农民工与下岗职工找我帮忙，但我其实是一介书生，无能为力，所以常常会选择逃避。
但这几个农民工处境的确非常困难：12万元的工钱被拖欠了好几年，一直连个说法也没有，其中一位农民工伤了一条腿，因为没钱救治而致终生残疾。他们此前找过法院，现在则连法院门也不让进了：因为事先要预约，而他们在法院传达室从来没有打通过负责这摊事的法官的电话；即使电话接通了，对方只要一听是“解决工资拖欠的”，就声称“不是我负责，负责人不在”。
我看他们实在可怜，就通过当时《凤凰周刊》主笔黄忠先生转请该刊一位女记者帮助，让那些农民工将材料送过去了。结果，那位记者在一次电话中与我说，她这几年因为尽作一些关于弱势群体的报道与评论，搞得她自己都成了弱势群体。而那些经常与老板、商人、高官、学者打交道的记者一个个都很风光。此后，这位记者再也没有与我联系，而这几位农民工最后仍然是失望而归。他们说，也许会使用极端方式报复那个拖欠他们工资的老板。
现在想来，这群安徽民工的遭遇反映了中国农民工身份在城市里面临的尴尬处境。
我将青春、健康甚至生命都融入了这座城市的建设与发展过程之中，但这座城市能保证对我有基本的公平对待吗？
如果有一天，我生病了，我老了，我遇工伤事故了，这座城市能为我的生存提供保障吗？
还有，我的后代也随我在一起谋生活，到了需要上小学、上中学、上大学甚至也要找工作的时候，这座城市能为我的后代的生存以及享有比我更好的未来提供保障吗？
如果不能公平对待我，甚至连基本工资都一再被拖欠；如果不能在我缺乏基本生存手段时为我提供基本保障；如果不能为我的后代的发展提供必要的条件，我该怎么办？
如果退回到农村中去，但因为进城时间太长，与土地、甚至有些人与宗族的脐带关系都已被“进城”这一行为所割断，农村还能为我提供最后的保障吗？
用数字或许能更好地说明上述问题。
中国农民工为城市与国家经济发展所做的贡献，已经被学界与政界所公认。据经济学家蔡昉的一项研究成果，过去20年中国经济增长中，有21%直接来源于劳动力的流动特别是农村劳动力向城市转移；世界银行的一项报告也表明，1978年～1995年，中国的国内生产总值平均每年增长9.4%，其中就有一个百分点来自于就业不足的农村劳动力向生产率较高的工业部门流动；美国著名经济学家赫希曼也研究证实，劳动力在城乡之间的再分配是中国经济增长的主要根源；今年年初，国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》称，我国农民工规模已达1.2亿，农民工在我国第二、三产业部门分别占到总就业人数的52%和58%，表明农民工已经成为我国产业工人的主体，农民工不仅仅为国家经济发展做出了贡献，而且在推动国家各项改革过程中同样做出了贡献。
然而，与之极不相称的是农民工所享受的社会保障。
与传统概念稍有不同的是，这里所说农民工享受的社会保障，包括了三个部分：首先是基本权益保障；其次是养老、医疗、失业、工伤保障；最后是本人及其后代发展的保障。从目前的情况看，中国农民工在这三部分的社会保障上都极其缺乏。
从基本权益保障看。农民工超时间、超强度劳动现象非常普遍，休息权利没有保证。据国家统计局2004年所做的典型调查，农民工日工作时间11个小时，每月工作时间超过26天。然而，如此高强度的劳动量，所得工资平均仅在500元～800元之间。在部分地区，这种工资是低于政府规定的最低工资；而即使是如此低微的工资，也未必能按时到手。国务院研究室发布的调查结果表明，在农民工中间，基本能按时领取工资的仅为47.78%，有时延期和经常延期的比例达到35.68%和15.68%。
按理说，法律是最纯粹的公共产品，应该为农民工基本权益保障提供最后的底线，然而不幸的是，对于农民工而言，法律的门槛太高。去年5月，一份耗时一年半、历经 8省市、解析17个案例、近3万字的《中国农民工维权成本调查报告》在北京青少年法律援助与研究中心问世。报告显示，为了索要不足 1000元的工资，完成从劳动监察、劳动仲裁到诉讼的所有程序，农民工维权需要直接支付至少920元的各种花费；花费时间至少 11天到21天，折合误工损失550元～1050元。即使如此，也未必能要回基本工资。
正因此，不少农民工最后选择了极端的维权方式，即“王斌余式”暴力维权。但具有反讽意味的是，此时的执法部门反应却极其灵敏，有关官员口中也充满了“农民工要学会合法维权”这样的“正确废话”。
连基本的权益保障尚且不到位，农民工享受城里人一样的养老、医疗、失业、工伤保障就是奢谈了。据2004年劳动和民政统计年鉴中披露的2003年数据，城镇劳动者人均社会保障支出为1765元，而农民工仅为14元，差距高达126:1！
有调查显示，在进城农民工中，高达93.2%的农民根本没有买养老险；尽管有数据表明33%的农民工在城市里有过失业经历，但官方的“失业率”中从来就不包括仍然是农民身份的农民工。《中国农民工调研报告》援引安全生产监管部门的一组统计：全国每年因工伤致残人员近70万人，其中农民工占大多数。农民工从业人数较高的煤炭生产企业，每年因事故死亡6000多人。工伤和职业病已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题，有超过60%的农民工根本不享受工伤保障，医疗保障更无从谈起。
“发展”是中国农民工对自身更高的追求，也是对其后代的希望。然而，在为中国农民工及其后代提供发展所需的社会保障上，目前政府所做的也是微乎其微。国务院研究室调查表明，目前我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20%，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4%，接受过中等职业技术教育的占0.13%，而没有接受过技术培训的高达76.4%。各级政府在农民工培训上投入基本为零，而国家每年用于公务员出国培训的费用高达数百亿元，仅浙江省就花费10多亿元将其民营企业老板送到中央党校培训。在农民工子女就学方面，所流入的城市设置了百般障碍，甚至连农民工自己筹建的农民工子弟学校也被当地行政部门以各种“合法”的理由宣布为“非法”而被迫关闭。
当那种受到排斥、被侮辱的感觉一旦与对未来生存与发展的焦虑结合在一起，有时甚至会成为一股社会的破坏力量。正因此，如同历史经验教训所反复表明的那样，农民工问题的确关乎整个国家的国运。
抉择：“救急”“救贫”孰为正道
正因认识到农民工社会保障问题的迫切性，近几年来，学界与政界的有识之士都在呼吁建立中国农民工的社会保障制度。今年年初刚刚出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（下称《若干意见》）也明确提出，要“积极稳妥地解决农民工社会保障问题”。所以，当下的问题并非要不要建立农民工的社会保障，而是怎样建，同时必然涉及到社会保障理论讨论中“救急”还是“救贫”之争。
一种观点认为，应该给予农民工以城市职工同等待遇，因此，农民工的社会保障也应该按城市职工社会保障的模式建立。这种观点的提出者当然值得尊敬，然而，这种观点在当下的操作性可能等于零。
障碍1：钱从哪里来？
当下中国社会保障经费的筹措仍然是遵从所谓“三个一点”方式，即“职工交一点，企业交一点，国家补一点”。我曾对东北国企职工进行过调查，如果职工按规定交纳完养老、医疗、失业、工伤、生育五险，月均缴费约370元。这对于月均收入仅为500元～800元之间的农民工来说，占到他们收入的大半，简直就是天文数字。因此，在目前低收入状态下，绝大多数农民工无论如何也缴不起。
再看企业。假定企业“交”的这“一点”也是月均约370元，加上支付给农民工的工资，劳动力成本必将升高50%以上。而我们知道，使用农民工的企业大多是沿海私营或三资企业，这些企业本来就是依靠内地廉价的劳动力获得竞争优势，劳动力成本骤增50%，这些企业还能够生存下去吗？
最后看国家。假定国家为1.2亿农民工建立社会保障“补”的这“一点”达到城市职工人均水平的1765元，则意味着国家每年将从财政中掏出2000多亿元资金。这对于本来就面临多方要钱的中央财政自然也是一笔很大的开支。因此，综合考虑这些因素，在近期想为中国农民工建立起城市职工同样的社会保障网，无论是农民工、企业还是国家，都无法支付这笔巨大的成本。
障碍2：谁来管理？
农民工一个最大的特点就是季节性与流动性。所谓季节性，是指很大一部分农民仍然选择一种“两栖”的“候鸟”般生存方式：农闲时进城务工，农忙时回家种田。每年在城市中务工6个月以下的农民工占到总数的近20%。国务院研究室调研报告认为，造成这种局面的原因是农民工收入偏低，不足以支撑其家庭在城市定居生活；现行的城乡分割二元户籍制度，使农民工难以在城市长久居留；农民工在农村都有承包地，使他们流则有根、出而能退、进退有路。
流动性是农民工另外一个特点。有调查表明，农民工中跨省区流动的占72.8%，务工3年换过两个以上单位的占67.2%，有的一年就换两三个单位。而我国现行的社会保障制度却是以地方政府为主，远没有达到全国统一管理，这根本无法适应农民工季节性与流动性的特点。也就是说，国家尚无法实现养老保险的全国统筹，如果农民工要异地转移保险金，则只能转移个人账户部分，企业和社会统筹部分大都不能转移，而输出地也没有接受农民工养老保险的衔接措施。这种情况下，谁来管理农民工社会保障问题呢？
障碍3：门槛太高。
国家有关政策规定：职工累计缴费15年才能享受养老保险待遇。这意味着，在现行的社会保障体制下，一个农民工要想享受养老保险，必须在一个地方连续不断工作满15年。在当下这也是不可思议的事。换言之，即使农民工愿意在某个城市某个企业干满15年，我们的城市与企业目前也没有作好接纳他们的准备——15年，意味着他所有的生活基础都将依赖于这个城市与企业。
障碍4：后续效应。
假定以上障碍都可以排除，但如果考虑到农民工社会保障的后续效应，建立起与城市职工一样的农民工社会保障模式仍然是不可行的。试想，国家已经对农民工建立起与城市职工一样的社会保障制度，在当前如此巨大的城乡收入鸿沟的背景下，还有劳动力愿意呆在农村从事农业吗？著名的发展经济学家W·阿瑟·刘易斯已经证明过，当城市收入为农村的10倍时，如果有1个农民在城里找到了工作，无论城市提供的工作岗位是否足够，总会有10个农民会选择进城。
而中国的城乡差距已经达到了这样的程度：即使在当前如此高强度工作、能否按时足额领到低廉工资都存在疑问的情况下，仍然有千万计的农民工前赴后继流向城市找生活，如果此时已进城的农民工又已享受了与城市职工同等的社会福利与社会保障，这个国家估计没有人愿意呆在农村了。当国家财政与城市的基础设施尚未扩张到能容纳如此之规模的流入农民时，类似拉美及南亚国家的“大都市病”会在中国重现，而且后果会更为严重。
正因此，在建立起中国农民工社会保障问题上，我们倾向于一种更为务实的看法：即“救急”而不“救贫”。也就是国务院《若干意见》中提出的，“根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进。”
那么，什么是农民工最紧迫的社会保障需求呢？我曾经组织过对农民工的调查。其实，对于养老、失业等保障，农民工并不关心，甚至在心理上也不信任。他们中绝大部分仍然将养老与失业的保障，寄托在农村、家庭或子女身上。这些农民工很清楚：他们将来仍然要回到乡下去。他们最关心的是三方面的保障：基本权益保障；工伤保障以及子女接受教育权利的保障。
农民工关切的第一位是基本权益保障：即能按时足额领到工钱。这是一个很简单也很卑微的要求：我干了活，你能将工钱付给我。但就是如此简单而卑微的要求，目前都无法得到满足，还能奢谈什么为农民工提供其他社会保障呢？坦率地说，所谓“农民工问题”，目前并非什么更深层次问题，就是农民工工钱被拖欠这样简单的最基本权益得不到保障问题。
理论上讲，我国已经有完备的《劳动法》，其中对于拖欠工资有明确的规定；同时，有劳动执法部门，有完备的司法系统，这足以对雇主形成威慑，从而达到政府作为“强制执行的第三方”“通过改变交易双方的预期而最终不需要实际使用权力”的目的。但当前的问题是，由于各级政府作为强制实施者的权力被各种利益关系以及体制的弊端削弱，使得雇主对《劳动法》以及执法部门的权威置若罔闻，导致劳资矛盾越积越深，最终达到了影响社会稳定甚至统治者的合法性程度。
此时，国家只能被迫通过中央政府的推动，在《中华人民共和国劳动法》之外又由劳动和社会保障部、建设部联合下发行政性文件，要求切实解决建筑企业存在的拖欠和克扣农民工工资问题，保护农民工合法权益，维护社会稳定。也就是说，是在法治系统作为国家第三方强制的直接工具无法解决后，中央政府被迫以行政性“运动”的方式解决这一问题。这就是2003年底“清理农民工工资被拖欠运动”的真正背景。下一步需要考虑的问题是，如何通过制度化与法治化途径来保障农民工这种最基本的权益。
农民工还关心工伤保障问题。我们在调查中发现，农民工对于国家或城市在他们生病时提供保障并不心存奢望，但关心与职业相关的工伤事故保障问题。此次国务院《若干意见》提出，“首先着力解决工伤保险和大病医疗保障问题”，思路完全正确。根据这个思路，《若干意见》强调，各地都要认真贯彻落实《工伤保险条例》，依法将农民工纳入工伤保险范围，所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续；未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用；特别要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、采掘等行业参加工伤保险。现在的关键也是落实国务院这一指导性意见。
对后代发展的考虑是农民工另一个关切。“悠悠万事，儿女为大”。越来越多的子女随着他们的父母流进了城市，然而，他们的教育却成了父母的心病。为此，国务院明确提出了“两为主”原则，即以流入地政府为主，负责农民工子女义务教育；以全日制中小学为主，接受农民工子女入学。但地方政府落实情况同样非常糟糕。解决这一问题的关键，我们认为并不在地方政府。如果中国九年制义务教育真正落实了义务教育的实质，只要财政负责起义务教育所有学杂费，就不会造成本来就是公共品的教育资源的拥挤性与排他性。此时，农民工子女在农民工所在城市入学，或者农民工子女在流出地入学，都不涉及到地方利益，也并没有太大的区别。
总而言之：解决农民工社会保障问题，应该考虑各种约束条件，同时照顾农民工最紧迫的关切，优先解决农民工基本权益保障、农民工工伤保障以及农民工子女入学保障等问题。
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