全面深化公安行政管理体制改革初探

　　党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议和2005年底召开的中央经济工作会议都明确提出，要加快推进体制改革，完善落实科学发展观的体制保障。而当前体制改革的中心任务，就是政府行政管理体制改革。2005年12月20日，中共中央政治局以行政管理体制改革为主题进行了第27次集体学习。中共中央政治局首次将行政管理体制改革作为学习主题，表明2006年中央将把行政管理体制改革全面推向深入，形成落实科学发展观的体制保障，为加强党的执政能力建设提供制度平台。这表明,我国全面深化行政体制改革的重点，是进一步转变政府行政职能，把政府社会管理和公共服务职能放在更加优先的位置。中共中央的相关精神，为进一步深化公安行政管理体制改革确立了指导方向。

　　随着中国改革向纵深发展，“政府”的角色不仅在现实中，而且在社会科学研究中日益占据关键地位。在从传统社会向现代社会的转型过程中，社会稳定问题显得尤为突出。为了有效地推动社会的和谐发展，政府首先必须创造一个稳定的经济和社会环境。公安行政是公共行政的重要组成部分，它在维护社会稳定、保持良好的社会秩序方面发挥着不可替代的作用。所谓公安行政，是指公安机关在管理公共事务中，依照国家的政策和法令，为履行其职责而承担维护国家安全和社会治安秩序、保护公民的合法权益、保护公共财产等任务，以及对有关的人、财、物及其组织等作有效运用的一切管理活动。在新形势下,推进公安行政管理体制改革是建设完善的社会主义市场经济体制的迫切需要，是社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展的必然要求，是全球化和信息化时代对政府的客观要求。

　　二、制度创新对于公安行政管理的作用

　　改革开放以来，公安行政管理体制发生了巨大变化，在探索公共行政的新模式、新方法以适应新环境的变化和新现实的挑战方面，公安行政部门进行了许多对于中国公共行政具有重大影响的制度创新。如“漳州110”与快速反应机制建设、社区警务模式的提出等。对这些制度创新进行深入的学术梳理，探讨这些制度创新对于中国行政发展的意义、公安管理模式转换对于中国公民及社会的影响等是中国政治学与行政学界面临的重要课题。遗憾的是，我国学术界对于这些问题的研究还非常薄弱。主要原因一个是我国学术界对政府的社会管理技术相对缺乏深入的实证分析，再一个就是作为公共行政学的分支———公安行政学起步较晚，许多研究工作还处于草创阶段。

　　公安行政活动能否正常进行及其效率如何、效果如何，首先取决于制度和体制的设计是否科学、合理，取决于这个制度和体制运转得是否顺畅、灵活、高效。只有在建立和完善公安行政制度体制的基础上，才谈得上公安行政能力问题。当然，从另一方面来说，能否设计和建设一个好的制度体制，以及怎样运用制度体制，也是公安行政能力的一个重要方面。所以，加强公安行政能力建设，要首先在制度和体制上下功夫，不断推进制度化、法制化、程序化、规范化进程，为党的执政活动搭建一个更为广阔和良好的平台。

　　当前，制度研究在社会科学研究中占据重要地位。公共行政必须依靠制度，合理而有效的制度可以大大降低行政成本。从制度角度来研究公安行政发展，涉及政治学、经济学、社会学、行政学、组织学等多学科的众多问题，具有边缘性、交叉性的明显特征。因此，把制度研究引入公安行政学研究，可能是一个有着广阔思考空间的理论生长点和突破口。所以，探讨公安行政管理体制改革问题，必须深入研究公安行政管理体制的组织方式、层级结构、运行机理、演变趋势等一系列因素。

　　当前，我国经济发展、社会稳定，但国际形势错综复杂，影响我国国家安全和社会稳定的因素增加。因此，维护好重要战略机遇期的社会稳定，公安行政任务艰巨、责任重大。公安行政在维护社会稳定中提供的是“公共安全”这种典型的公共产品，体现了政府自身的公共性。目前在我国的理论界和学术界，虽然对于政府职能范围的大小、转换的方式等有许多争论，但是争论的各方对于政府负责提供公共安全这种基本的公共产品的职能没有异议。为了社会主义市场经济的有序发展，社会上普遍感到这种公共产品的提供还有许多不足，各方都在呼吁加强这种职能。

　　当前，公安行政在提供公共安全这种垄断性公共产品的效率和效能在新时期新阶段面临着许多挑战，也就是说面临着管理能力危机。加强公安机关“四个能力”建设，重视公安行政能力的研究，是公安行政学面临的重大课题。所以必须正视“公安行政能力不足”的问题。因此，通过制度创新来进一步深化公安行政管理体制改革，加强公安机关“四个能力”建设是目前公安行政面临的现实问题。

　　三、通过制度创新来提升公安机关“四个能力”

　　深化公安行政管理体制改革，加强公安机关“四个能力”建设，笔者以为需要实现以下目标：建设法治公安、责任公安、服务公安、优质公安、效益公安、专业公安、透明公安、廉洁公安。这一切都需要公安机关进行积极、审慎而理性的制度创新来达到。

　　2005年11月24日周永康部长在第一期全国公安厅局领导班子成员副省级市和省会城市公安局主要负责人首任培训班开学典礼上指出：“做学习型领导，带学习型队伍。”周部长强调了学习和加强公安工作的重要关系。在这里，我们要特别强调指出加强学习与进行公安机关制度创新的重要性。制度是社会中的博弈规则，或者更正式地讲，是人们设计的、用以规范人们之间互动的一系列约束。制度包括正式的规则（宪法、法令、普通法以及规章）、非正式的规则（习俗、道德规范和社会规范）以及它们的实施特征。在人类历史上，制度的变化是人们学习进步和认知变化的结果，首先是个体学习，其成果如果被同组织的多数人认可，就达到集体学习阶段，通过集体学习，改变集体对环境的认知，集体就会进行选择，原来不适应环境发展的制度就会被更有效的制度逐渐取代。先是产生了非正式规则，这些是我们可以称之为文化传统和习俗的东西，后来有些非正式规则进一步发展为正式规则，即形成法律和明确的规章，指引人们的行动。这一过程是螺旋上升的。因此，要深化公安行政管理体制改革，加强公安机关“四个能力”建设，努力建设一支学习型公安队伍是非常重要的。只有这样，公安行政的制度创新才能真正转化为公安队伍的内在信念与生活方式，而不是化为一纸空文。