党的十六大上江泽民同志指出：“党内民主是党的生命，可以对人民民主起示范和带动作用。”[1]这就为党内民主的价值作了科学的定位，也指明了我国政治民主化的突破口。在当代中国政治生活中，中国共产党是具于核心地位的执政党，党的执政地位是历史的选择、人民的选择，任何有关我国政治民主化的探讨，都不可能绕开党的领导。也就是说，我国民主化不是改变党的执政地位的民主化，不是撇开党组织的民主化。因而，中国政治民主化的突破口，就在于党内民主。党内民主的制度化诉求，能够促进整个国家民主化的进程，目前我国理论界就此已经取得了共识，但对于什么是党内民主？党内民主化的路径选择为何？尚存在一定分歧，即党内民主的内涵及当下该如何着手操作成为理论界关注的焦点。

一、有关党内民主化路径的几种思路

就党内民主来说，从纵向看，即从党内民主的发展历程来看，党内民主一般被看作党内政治生活状态或领导者的作风，最低限度就是“让人说话”，“不论党内党外，都要有充分的民主生活，就是说…要真正把问题敞开，让群众讲话”[2]，“要使全党全民团结起来，就必须发扬民主，让人讲话。”[3]，“批评与自我批评的方法，一句话，只能用民主的方法，让群众讲话的方法”[4]；最高阶段，应达到“党内的一切事务由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”[5]党的历史上最低限度的党内民主是存在过的，但要达到最高阶段却是一个渐进的过程，不可能一蹴而就。从横向看，党中央已经开始了扩大差额选举、政治局向中央全委会“述职”、制定和完善了《中国共产党党员权利保障条例》、制定了《中国共产党党内监督条例》，在党内民主的程序化、制度化方面迈出了一大步，地方党组织开展了多年的党代会常任制试点、民主生活会制度、票决制等等。这些都是推进党内民主化的良好基础，但党内民主尚需进一步推进。理论界在此方面做了大量的探索，对于进一步推进党内民主化的路径概括起来可以分为五种主要模式。

1．从完善党代会常任制入手推进党内民主化进程

这是一种“自下而上”逐步推进的改革思路，党内民主的体现主要在于党代会常任制。党的八大最早做出了在全党实行党代会常任制的部署，毛泽东把之称为“党的国会制”[6]，邓小平在修改党章的报告中，把这项改革称之为“一项根本性的改革”[7]。由于众所周知的原因，该项制度当年未曾坚持下来。党的十一届三中全会后，开始试点工作，浙江省台州市椒江区是全国最早实行党代会而唯一没有中断过的试验单位。有学者考察后认为，椒江区的基本做法可以概括成五项主要制度：党代表选举制、党代会年会制、党代表常任制、区位工作制、党代表联系党员制度。这五项制度有机关联、相互配合，构成了一个比较完整的制度体系，实践表明，实行党代会常任制，对于发挥地方党代会的作用，扩大党员对地方党组织的内部事务的参与度，改善地方党的领导方式和提高执政能力，完善权力制约机制，加强党内监督，促进党内民主和人民民主，有着良好的效果，可以自下而上逐步推开（当然不能简单照搬椒江做法）。因而，对于推进党内民主化，“实行党代会常任制是一项首选的制度安排”[8]。但也有学者认为，第一，从表面上看，实行党代会常任制对促进党内民主确有积极的意义，但是必须看到中国共产党是执政党，党的制度运作与国家制度运作密切联系在一起。作为国家根本制度的人民代表大会制度实行常任制，决定了国家政治生活的全局。在这样的国家制度架构下，如果执政党也实行从形式到运作方式都与人民代表大会制度相类似的党代表大会常任制，基于党的执政地位和领导地位，党代表大会常任制就有可能在实践中对人民代表大会的常任制构成政治上、组织上和制度上的冲击，从而影响整个国家的民主政治建设[9]。第二，按照现行体制，党的全国代表大会和中央委员会作为党的最高权力机关，其主要作用是制定重大政策和选举党的中央领导层。就政策制定而言，囿于决策人数越多效率越低这一普遍的政治逻辑，党的全国代表大会的政策制定功能只能局限在对重大政策的进行“合法化”的范围内。如果实行党代会常任制，过于强调发挥党代会的日常决策功能，一方面可能降低我们的政治效率，削弱党集中统一的优势；另一方面，必然加大会议成本和日常开支，甚至造成更严重的文山会海和官僚主义。[10]第三，更重要的一点是，在党内体制尚未理顺的情况下，实行党代会常任制，必然导致党委会和党代会两个权力中心，从而破坏党的集中统一，影响“议行合一”，以至党内民主更无从谈起。

2．从扩大差额选举入手推进党内民主化进程 

这是一种“自上而下”的改革思路，党内民主的突破口主要体现在扩大差额选举上。就差额选举而言，现代政治学理论认为，民主的关键是选举，选举被认为是民主政治的底线，这是现代政治学对民主理论的一个重要发展；从制度层面看，民主的关键在于选举重要的公职人员，民主选举也是保持政治合法性的基本源泉，这也是目前国际学术界的基本衡量标准。而差额选举还能更好地体现选举人意志，从程序上、制度上保证党内民主的实现，且中央自1987年就开始对中央委员实行差额选举，取得了一定成效，扩大差额选举应当是我国现阶段民主政治的基本方向。因而，有学者认为，党内民主应自上而下与自下而上相结合，但主要以自上而下为主，从中央做起，扩大差额选举，这是发展党内民主首先必须建立的战略思维[11]。原因在于一方面我国民主化的精英性质和体制内模式的逻辑必然，另一方面也是由党组织的结构和功能状况所决定的。也就是说，越往高层党组织的精英化程度也越高，也就越具备民主化改革条件。而且，上层的民主改革涉及的人数少，便于操作，较易达到预期目标。从基层搞起，不仅人数多，而且标的群素质总的也相对较差，容易失控和产生各种负面效应，民主化的成本和风险较大。从党内高层扩大差额选举为起点，推进党内民主固然有其合理性，但从我国现实出发，高层差额选举能否促进党内民主化也存在一些问题，第一，由于长期以来选举制度不健全，政治权力干预选举的问题常常发生，等额选举较明显地体现领导人选人的意图，即使差额选举，如政治权力要干预，仍有许多办法，如选举前放出风声，将主要领导人的意图散布给选举人；派人在选举前一一做通选举人的思想，其实为领导个人所属意的候选人，却冠以组织意图的名誉强加给选举人；选举中做手脚等等；第二，在党的中央体制和权力运行机制，尚未理顺的情况下，差额选举作用被局限一隅，也未必能促进党内民主；第三，权力政治学认为，作为权力主体来说，是不希望权力被限制、被监督的，那么，作为党的高层，其改革自身的动力又何在？

3．从党政分开入手推进党内民主化进程

这是“抓两头带中间，自上而下和自下而上相结合”的改革思路。党内民主应当实行党政分开，着力解决权力集中的问题。一些学者认为，要逐步解决权力过分集中特别是党内领导者个人高度集权问题。在这方面必须迈出实质性的步伐,不能搞形式主义、走过场。完善党内民主是彻底解决家长制问题、改变个人高度集权的治本之举。因而要正视党政不分问题，在适当时机把党政分开的任务提上日程。邓小平曾指出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[12]党政分开的基本要求可以这样概括：党除了管党和搞好自身建设外，对国家包括权力机关、行政机关、司法机关以及军事机关等实行政治领导，而不具体干涉和包办政权机关的事务。具体来说，就是要大力改革和完善选举制，并逐步建立弹劾罢免制度。要逐步扩大差额选举制，完善候选人提名制，要创造条件不断扩大直选范围，建立竞选制度等等。与选举制度的改革相配套，要逐步建立弹劾罢免制度。只有建立这样的制度，才能使那些不称职的领导干部在任期内随时得到更换，以实现干部能上能下、能进能出，促进优胜劣汰的竞争机制的形成。对那些基本适合、但还不够完善的政治体制,如人民代表大会制度、多党合作制度、民族区域自治制度等,应继续加

以完善。实现由个人高度集权的人治型体制向民主的法治型体制的转变,这是我国政治体制改革实质性和终极性的目标[13]。党政分开的改革思路，在党的十三大时曾大力提倡过，经过二十多年的改革，党由集权逐步走向分权，从目前来看，改革进入到攻坚阶段，由于党的体制和机制尚未理顺，党政一下难于分开，尽管说党的领导应该主要体现在思想上、政治上、组织上，但这需要一个过程。因此，设想从党政分开入手推进党内民主化的时机似乎尚不成熟。

4．从党内不同意见群体的制度化入手推进党内民主化的进程

这是创新制度的改革思路。众所周知，民主化意味着多元化，多元民主才能真正体现民主的价值，同样党内民主也需要多元化。有的学者认为，把由共同政治利益和背景结成的群体称为“派别”，而把由政策取向不同所导致的群体称作“意见团体”，以示二者的区别。“派别”对党的事业危害较大，不为党内组织纪律所容，但在社会主义市场经济条件下，社会利益的多元化，不可避免会反映到党内来，因而在思想倾向和政策倾向上可能形成不同的“意见团体”，应当允许他们的存在，将事实上的存在转化为将之制度化、规范化，为中国共产党党内能将不同利益阶层的不同利益更好地整合，构建社会主义和谐社会奠定基础[14]。这样做的好处是：第一，这种“意见团体”能对于决策过程有一定的积极作用，可以对政策制定产生某种制约和平衡；第二，把党内不同意见群体制度化、规范化，能化消极因素为积极因素，从博弈论的角度看，能变“零和博弈”与“负和博弈”为“正和博弈”；第三，这种“意见团体”为一定的阶层或特定的群体进行利益表达，能将党内民主与人民民主有效地结合起来，为人民民主起到示范作用。当然，任何事物都有两面性，把党内不同意见群体制度化、规范化的做法，也存在明显不足：一是这种制度变迁不符合马克思主义政党的一般原则，马克思主义执政党，是无产阶级的先锋队，是有统一的意识形态、严密纪律、高度统一的组织，党内是不容许存在“派别”的，因而，在制度创新过程会遇到较大的路径依赖情况；第二，在学理上可以非常清楚地区分“意见团体”与“派别”，但在党内民主的实际操作过程中，要划分清楚这两种团体是十分困难的，因而，这种设想也就只能停留在书本上；第三，如果采用这种方式来推进党内民主化，在法治不健全的情况下，实际上可能为某些野心家、阴谋家分裂党，埋下了伏笔。

二、协商民主：推进党内民主化可行的路径选择

    江泽民在建党八十周年大会上提出：“通过建立有效机制，保证基层党员和下级党组织的意见能及时反映到上级党组织中来。上级党组织应充分听取党员和下级党组织的意见，集思广益，不断推进决策的科学化民主化。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序。”[15]这就为现阶段推进党内民主化指明了方向。目前要做的，不是仅仅停留在最低限度的党内民主或现已取得的党内民主成果之上，而是要按照实际进一步加以推进，这种党内民主是制度化、规范化的，这种党内民主是能够保证基层党员和下级党组织的意见能及时反映到上级党组织中来的，这种党内民主是要发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序的，这种党内民主是能够不断推进决策的科学化民主化的。这就为党内民主具体机制的构建作了原则的规定。但他并没有指明现阶段具体的党内民主机制是什么样的，这就为广大专家和理论工作者发挥自己的聪明才智开辟了广阔的空间。笔者以为，发展和完善协商民主，能够满足党中央所提出的各项原则。

    从整个党内民主化的过程来看，党内民主化的制度变迁过程中呈现强烈的路径依赖倾向。路径依赖理论是由制度经济学家道格拉斯·C·诺思提出来的。诺思认为，任何制度变迁都具有路径依赖的特性。所谓“路径依赖”，就是在制度变迁中，一旦历史选择和习惯了某一种基本制度和制度观念，这种制度和制度观念就会在以后的发展中按其自身的发展逻辑不断得到自我孳生、自我强化以至自我固化，在人们的思维中产生锁定效应。而要改变原来的思维惯性和旧的制度和制度观念的束缚，就需要付出相当的代价，甚至必须用强制性或诱致性制度变迁改变原来的思维模式和体制结构。尽管党内民主的发展离不开历史，民主主体意识也难免打上传统的印记，这是推进党内民主化不能不考虑的因素，但社会发展是发展多样性与主体选择性的统一，我们应选择适当的路径，走出路径依赖的困境。从当前的情况看，既要实现科学发展观，促进经济社会的和谐发展，又要推进党内民主化，一条现实可行的路径选择是，实行协商民主。

    首先，发展和实行协商民主具有现实可能性。

    民主的分类可以有多种划分标准，“基于民主程序的价值偏好，可以将民主政治分为竞争性民主、非竞争性民主与协商性民主。”[16]协商民主是在我国现行政治框架下，在党的现有体制内，推进党内民主化的一种探索。竞争性民主与协商性民主都以社会的多元化为基础；相对来说，非竞争性民主则以可控的和低度的社会分化为基础的。计划经济时代和改革前期的中国社会分化程度比较低，而且实行集中统一的领导体制，所以整个民主政治的整体运行是非竞争性的。然而，随着社会主义市场机制的建立，中国社会发展了深刻的分化，由改革前的两个阶级一个阶层分化为十个阶层。社会结构的多元化使非竞争性民主政治的社会基础和体制资源开始削弱，而支持竞争性民主与协商性民主的社会基础和体制资源不断增强，换句话说，市场经济和独立人格的多元社会为已成为竞争性民主与协商性民主的社会基础和体制资源。因而，发展和实行协商民主具有现实可能性。

    其次，发展和实行协商民主具有客观必要性。

    党内民主就是要实现党的组织和领导制度的民主化，以适应社会转型的需要。党内民主化有两个关键环节：一个是要处理好党的领导干部与广大党员的关系，充分调动广大党员的积极性和创造性；另一个是要处理好党的组织与广大人民群众的关系，保持党同人民群众的血肉联系。寻找到适当的民主化路径，能够有效地推动党内民主化的进程，协商性民主，不但能保证把基层党员和下级党组织的意见能及时反映到上级党组织中来，有效地促进党内的利益整合，而且能够使广大党员成为广大人民群众利益表达的代言人。在中国特色社会主义的初级阶段，发展和实行协商民主，作为现阶段推进党内民主的一个步骤，具有客观必要性。

    再次，发展和实行协商民主具有深厚的历史积淀。

    中国共产党具有政治协商的传统，在马克思主义统一战线理论的基础上确立了中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，具有政治协商的具体组织形式、具有较完整的制度体制和运作机制、具有协商的共同政治认同和合作的理论基础、具有一整套政治协商运作的经验和原则。在此基础上，党的十三大曾试图把协商扩展到整个社会生活领域，提出了建设社会协商对话制度的构想[17]。尽管没有实施起来，但党的十三大的政治建设构想在一定程度上表达了中国民主政治建设应有的走向。这些做法与协商民主有较多不同，但总体上为党内实行协商民主奠定了基础。

三、党内协商民主的机制建构

协商民主，是一种民主治理形式，就是建立一整套按照一定民主程序运作的、有众多民主制度体系构成的、有一定政治文化支撑的利益整合机制。“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[18]党内协商民主机制的建构，应根据中国民主进程的实际情况，在马克思主义理论指导下来进行。目前，可以在现有体制和机制内实施起来，在优化和改革现有体制和机制的基础上，逐步提升协商民主的实效，为党内民主的推进找到突破口。

我们可以这样构想具有新的利益表达和整合功能的党内协商民主机制：第一，党内协商民主要设立协商民主的制度平台，制定一定的协商程序，按照现有的组织架构在协商会议上平等地讨论党内的重大决策和重大事务，党员可以毫无保留地发表自己的看法和观点，知无不言、言无不尽，以公共利益为取向，通过讨论形成共识，进而做出民主决策。党组织和领导干部要坚持“不打棍子、不抓辫子、不扣帽子”的原则，通过领导干部与党员的协商行为，密切领导干部与党员的关系，以激活党员的主体意识，引导党员关心党内事务，形成良性循环；第二，党内民主激活后，每个党员可以成为利益整合的基点。每个党员都生活在群众当中，他们应创新党的群众路线，密切联系一部分群众，通过的一定的竞争形式为人民群众所选举而成为他们的代表，来自不同阶级阶层的党员或党员代表，可以分别代表不同阶级阶层的利益诉求和愿望，在党的各级代表大会上，按照革新后的党内民主制度，充分发扬民主，讨论、汇集、协商各个不同阶级阶层的利益表达，使各级党的代表大会和党全国代表大会的决策建立在各阶级阶层利益调和与妥协的最佳状态上；第三，党内协商民主制度，要真正落实《中国共产党党员权利保障条例》。必须充分保障党员的知情权、发言权、检举权、控告权和罢免权等民主权利，“少数服从多数”为核心原则的民主集中制是党员行使民主权利的根本制度，要进一步程序化，在此制度下，所有党员在党章面前政治上一律平等，在各级党的会议上没有分别地平等讨论各种党组织内部的重大决策，从根本上扭转党的决策权控制在个别领导者（由于制度缺位，他们根本不代表党员的大多数）手中的不良局面，使广大人民群众利益表达能够真正在执政党内顺畅上达；第四，党内协商民主制度，要依据《中国共产党党内监督条例》进一步加强党内监督。程序化、规范化和制度化监督，才能真正保证协商民主的顺利进行，如果缺乏有效监督，往往出现政治权力左右民主过程或极端民主化的倾向，从而销蚀协商民主的制度平台。第五，培育妥协的政治文化。党内历来存在思想斗争，这种思想斗争对于弄清思想、明确方向、统一团结大有好处，但这种思想斗争不能过火，在新的条件下，要进一步丰富和实践刘少奇关于党内斗争的有关论述，在党内培育一种妥协的政治文化，不要对不同意见的同志轻易作政治上的处理。

    总之，党内协商民主，可以从制度上进一步贯彻“三个代表”重要思想的要求，切实加强党的执政能力，有效应对利益多元化社会的压力，有利于构建社会主义和谐社会，长足推进党内民主化的进程，进而带动人民民主的发展。

    注释：