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●目前中国劳动力市场城乡分割的存在主要不是经济的原因，而主要是制度、政策的滞后。因此实现劳动力市场的城乡一体化，显然制度的转变、政府政策的转变是关键。
●中国的劳动力市场存在的主要是横向的分割，这种横向分割更多地表现为行政分割，而行政分割更多的是以加强流动人口就业管理的借口而存在的，主要体现在一些地方政府的有关规章制度中。
●城乡劳动力市场一体化的重点首先就应该是各地城市政府歧视性政策的转变，对已经不适应城乡劳动力市场一体化的政策应当及时清理，探索新的有效措施。
一、 中国城乡劳动力市场分隔的演变
劳动力市场是生产要素市场体系的一个重要组成部分，是按照市场运行规律对劳动力资源进行配置和调节的一种机制。它涉及到劳动者从求职、就业、培训、失业和转业直至退休的全过程；涉及到用人单位招聘、报酬给付、提供劳动安全卫生条件、福利待遇、辞退更新职工等诸多环节；还涉及到劳动关系的确定、调整和终止，以及市场中介服务、住处引导和法制管理等。坚持贯彻自由雇佣制度，促进劳动力的自由流动和公平竞争，是从制度上保证劳动力市场有效运行的根本途径。在存在着二元经济结构的发展中国家，劳动力市场被分隔为城市和农村两个市场是一个普遍的客观存在，但是一般来说，如果没有对劳动者自由迁徙的制度限制，没有对劳动者自由择业的制度和政策的限制，就不会形成城市和农村相互封闭的两个市场，因此可以说劳动力市场被分隔为城市和农村两个相互封闭的市场是独具中国特色的。
从中国劳动力市场城乡分隔的原因来看，不同的历史阶段有不同的原因。一般来说，在20世纪80年代经济体制改革以前，劳动力市场城乡分割是中国独特的工业化道路制度安排的结果。中国的工业化是从发展重工业开始的，一开始农业就成为工业化的发展提供资金积累的主源。政府为了达到集中为国家工业化建设提供“原始积累”的资金，采取的制度安排是由政府统一调配资源，以降低发展重工业的成本，并减轻工业化过程中由于劳动力转移而形成的城市化压力。由此就形成了一整套包括统购统销、城市“单位制”、人民公社、户籍制度等在内的城乡隔离、“以乡托城”的二元社会、经济体制。在就业制度上实行城乡分割的二元就业制度， 使城市和农村的就业保持高度的隔离性，限制农民进城就业，城市就业就成了农民可望而不可及的事。
1978年开始的经济体制改革，使农民拥有了土地经营自主权，获得了外出打工的自由。同时，三资企业、个体私营企业、乡镇企业的兴起又产生了政府计划外对劳动力的大量需求，大量农村劳动者绕过政府政策进城打工，自发地形成了上世纪80年代初计划经济体制外的“民工潮”。1984年国务院出台了允许农民自理口粮进城务工经商的政策，各地相继采取相应措施。而且，由于经济形势变化，城镇的粮油开始敞开供应，粮油关系对农民进城就业的制度障碍也随之消失，城市的门对农村敞开得更大。到2003年，中国农村劳动力到乡以外地方流动就业的人数已超过9800万人，是1990年1500万人的6倍以上。90年代后，农民离乡外出就业平均每年以500万人左右的规模迅速增加，成为农村劳动力转移的主要渠道（见《中国的就业状况和政策》白皮书）。于是在这个阶段，中国的城乡劳动力市场呈现为一个矛盾的混合体，表现为：一方面城市政府在户籍、就业、社保、住房、教育等制度和政策上对持农村户口的劳动者仍然存在各种制度和政策的歧视，从这个角度看，中国的城乡劳动力市场是两个分隔的、相互封闭的市场；但另一方面，多年来大量进城的农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，在城市持农业户口的劳动力在数量上已经超过持城市户口的劳动力，据中国企业联合会发布的《2003年全国千户企业管理调查研究报告》表明，随着工业化的推进和城镇化的提速，已有9820万的农村劳动力转移到非农产业，使中国工人队伍结构发生了历史性的变化，农民工正成为产业工人的主体。 据统计，第二产业中，农民工占从业人数总数的57.6%，其中在加工制造业中占到68%，在建筑业中占到近80%。第三产业的批发、零售、餐饮业，农民工占从业人员人数的52%以上。从这个角度来看，中国的城乡劳动力市场一定程度上又是统一的。而且，应当承认这种统一，来自于农民兄弟敢于突破传统体制的束缚的壮举，而这个壮举是顺应了经济发展的趋势、顺应了市场经济体制建立的要求的。
因此，我们认为20世纪80年代体制改革以来，劳动力城乡分割仍然存在的主要原因就是地方政府歧视性的就业政策的结果了。也就是说中国城乡劳动力市场仍然是相互封闭的，但这种封闭在现实中更多的存在于政府的政策之中，由此可以说，目前中国劳动力市场城乡分割的存在主要不是经济的原因，而主要是制度、政策的滞后。因此实现劳动力市场的城乡一体化，显然制度的转变、政府政策的转变是关键。而且中国的城乡劳动力市场分割问题，已经不仅仅是一个经济结构的问题，一个就业结构的问题，它已经延伸到社会的甚至政治的层面。这个问题的解决不仅关系到我国市场体系中劳动力市场的建立和完善，关系到劳动力总供给和总需求动态平衡的实现和劳动力的优化配置，而且关系到我国工业化、城市化的实现乃至我国社会主义市场经济体制的建立。
二、城乡劳动力市场一体化的障碍
从世界主要国家的劳动力市场发展历史来看，劳动力市场的分割一般分为两种情形：一种是纵向的劳动力市场分割，是指劳动力职业等级的客观界限，也称技术分割，这种分割源于劳动者个人素质及受教育培训程度的差距；另一种是横向的劳动力市场分割，是指劳动力的单位分割、产业分割、城乡分割、地区分割。中国的劳动力市场主要是横向的分割，这种横向分割更多表现为行政分割，而行政分割更多的是以加强流动人口就业管理的借口而存在的，主要体现在一些地方政府的有关规章制度中。
行政分割直接导致三种歧视：一是对本地农村劳动力的歧视，二是对外地农村劳动力的歧视，三是对外地非农劳动力的歧视。其中对农村劳动力——“农民工”的歧视最为典型。尽管在上个世纪90年代中期对于进城务工的农村劳动力中央就出台了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的大政方针，由于地方政府首先代表本地居民的利益，相应采取一系列政策手段，排斥外地民工在城市就业，阻碍劳动力流动，导致劳动力市场的继续分割。在这样的政策倾向下，农村劳动力向城市和非农产业的转移障碍，不仅很难得以克服，而且不合时宜的政策被不断地复制出来。
据国内一些机构和部门近些年对农民工问题进行的专项调查结果表明，城市与农村劳动力流动相关的制度性和政策性障碍尚未真正拆除。由于制度和政策的歧视，农民工的生产与生活条件尚未出现根本性的改善，实质上已成为城市社会中地位最低而又最孤立的最大弱势群体。
从目前来看进城的农民工大部分从事的是所谓“五最”：最苦、最累、最脏、最险及城市人最不愿意干的体力劳动。他们工作时间长、工作环境恶劣、缺乏劳动保护、劳动强度大、劳动合同签约率低、社会保险覆盖面小，特别是拖欠和克扣工资严重，这是多数农民工权益屡受侵犯的现实表现。
目前，进入城镇的农民有着特殊的就业结构。据劳动保障部的消息,我国城镇灵活就业——非正规就业人员已经超过1亿人，人数最多的是进城就业的农民和下岗失业人员,这两部分人约占灵活就业人员总量的80%至90%。发展经济学认为，城镇经济存在两个部门，即正规部门和非正规部门。正规部门是以工薪收入为特征的有组织的经济部门，其从业人员工资高、劳动条件好、职业稳定、失业风险小。非正规部门是自行就业的无组织的部门，其从业人员工资低、劳动条件差、职业不稳定、失业风险大。在这一部门的劳动力一般不需受过很多规范教育，也不需特别的工作技能和很多资本。所以非正规部门是非常容易进入的。一般来说农村劳动力进入城镇就业在过程上分为两个阶段：第一阶段，首先在非正规部门找到工作，到一定时期以后，在第二阶段他们才在正规部门找到固定工作。但中国情况非常特殊，本来农民素质就相对较差，雪上加霜的是目前中国城镇正规部门本身就存在大量冗员，农民工在政策上又受歧视。这样从土地上走进城镇的农民，无法涉足城市正规部门，只能立足于容易进入的非正规部门。目前非正规就业存在的问题主要有：（1）劳动契约松散。用工不规范，稳定性差，出现纠纷时双方均无法用法律手段保护自己。（2）社会保障无法接续。非正规就业人员普遍没有建立社会保险。（3）劳动报酬低，甚至达不到法定的最低工资标准。（4）职业层次低，工作不稳定。（5）组织化程度低，劳动权益容易受到侵害。非正规就业组织结构松散，从业者较难联合起来，保障自己的权利。职业安全、人身安全和人格尊严得不到有效的维护。
重庆市奉节县政协部分政协委员选择分布在13个城市的130名农民工对当前农民进城就业的环境状况进行专题调研结果：进城的农民工主要集中在建筑业、加工制造业、餐饮业等技术水平要求较低的行业；86.7%的民工集中在集体、个体、私营企业；务工月收入在700元以下的民工占40%，700—1000元的占26.7%，1000—1500元的占26.7%，1500元以上的只占6.6%。
另外，随着农民工进城务工方式逐渐由单身向家庭化方向转变，农民工子女教育问题愈加突出。据统计，1亿多农民工带出的学龄子女保守估计也有两三百万人。据有关部门统计，一些城市中小学拒收或收取高额借读赞助费，造成农民工子女就学率普遍低下。在北京300多万流动人口中，6至14岁儿童有10万多人，但就学率仅为12.5%，大量农民工子女辍学，上了学的农民工子女又经常受城里孩子的欺辱。农民工子女就学难也反映了我国城乡分割的义务教育体制的弊端。任其下去，必将引发农民工及其子女的强烈抵触情绪，进而发展成为影响社会安定的因素。
三、城乡劳动力市场一体化的对策
市场经济要求形成全国统一的劳动力市场，使劳动力资源在全国范围、城乡之间进行有效配置。这不仅有利于农村劳动力在城乡之间合理流动，也有利于城镇人口就业，城乡一体化是我国劳动力市场建设的目标模式。
实现城乡劳动力市场一体化必须有针对性的工作重点。我们认为，在我国行政力量对劳动力市场的干预是形成劳动力市场行政分割的根源，它使我国劳动力市场呈现出二元甚至多元的结构，破坏了劳动力市场运行的基础，使农村剩余劳动力转化和流动就业问题无法从根本上得到解决，并成为导致其他一系列社会经济问题的症结。
从上个世纪90年代以来，中国政府对农民工进城实行“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，对农民进城就业加强引导和服务，建立了劳务协作制度、就业服务制度、重点监控制度等有效的管理服务制度，充分发挥政府在信息导向、管理服务方面的职能作用。在此基础上，大力加强公共就业服务机构建设，建立健全劳务用工信息网络，开展用工信息调查并及时分析发布企业用工需求信息。加强农村劳动力职业培训，制定《2003—2010年全国农民工培训规划》，将在7年内对拟转移的6000万农村劳动力开展引导性培训和职业技能培训，提高农民工整体素质和就业能力。中国政府从国民经济和社会发展的全局出发，积极采取措施，引导农民进城按需有序流动就业（见《中国的就业状况和政策》白皮书）。行政力量对劳动力市场的干预更突出地表现为城市地方政府的行为，因此城乡劳动力市场一体化的重点首先就应该是各地城市政府歧视性政策的转变，对已经不适应城乡劳动力市场一体化的政策应当及时清理，探索新的有效措施。
城市政府还应在城乡劳动力市场一体化的建设中承担起政府应当承当的责任：首先，政府应加强对进城就业农民的劳动技能培训，不断提高农民工的文化素质和就业能力，扩大择业的范围，提高就业质量。其次，政府应建立健全农民工进城就业的社会服务体系，及时传递就业信息，不断提高农民工进城就业的社会组织程度。第三，政府要加大对进城就业农民工合法权益的保护力度。要建立和完善相关的法律、法规和政策，加大劳动监察执法力度，完善劳动合同管理制度和最低工资制度，严厉查处拖欠克扣工资、随意延长工时等问题。加强对进城就业民工的法律知识教育，增强自我保护的意识和能力，并建立相应的法律援助制度。第四，在条件允许的时候应逐步将进城就业农民工的子女纳入当地的义务教育范围。第五，政府要建立健全进城就业农民工社会保险制度。把进城就业农民纳入用工单位强制性工伤保险和医疗保险的范围。
我们认为进城的农村劳动者所具有的文化和技能以及对城市生活方式的适应能力等，也应当是中国城乡劳动力市场一体化实现的一个工作重点。中国企业联合会副会长蒋黔贵说，进城务工的农民工绝大多数只有初中和小学文化程度。大量的农村人口转移从事非农生产，虽然有利于中国企业保持劳动力成本方面的竞争优势，但对产业升级和企业管理水平提高带来新的挑战。因此，应特别注意防止出现城市劳动力市场二元结构固化现象的产生。农民进城后由于自身劳动力素质的原因，劳动力市场歧视必然存在，而劳动力市场歧视和市场分割的延伸导致的高昂流动就业成本和就业门槛，使许多农村劳动力放弃了进入城市正规部门就业的努力，转而选择在技能要求较低同时工资水平也较低的非正规部门就业。低微的收入使得农村劳动力没有足够的经济能力进行人力资本投资，同样，很低的人力资本投资预期收益也使他们不愿意或者很少进行人力资本投资。这种非良性的循环会导致农村劳动力的低人力资本化同城市正规就业部门拒绝接受农村劳动力形成固定的模式，从而使二元劳动力市场结构固化，进城的农民沦落为城市贫民，相信这个局面政府和农民都不愿意接受的。
(作者单位：中共成都市委党校课题组)
（本文是四川省邓小平理论和“三个代表”重要思想研究中心2004年立项课题。）
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