探索农村社会保障 促进城乡统筹发展

   党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一，就是要使工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转，社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活。要达到这个目标关键是如何增加广大农民的收入。

近日，笔者走访了中国民主建国会中央委员副主席，全国政协常委兼副秘书长陈明德，就党的十六大提出的“五个统筹”之一的统筹城乡经济，特别是农村社会保障体系问题进行了专访。

陈明德谈到：党的十六大提出的全面建设小康社会的目标之一，就是要使工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转，社会保障体系比较健全，社会就业比较充分，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活。要达到这个目标关键是如何增加广大农民的收入。为此，十六大报告以“全面繁荣农村经济，加快城镇化过程”为题，专门阐述了统筹经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入的重大任务。并在“深化分配制度，健全社会保障体系”中提出，“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”

改革开放以来，由于经济的发展、物质的改善，人民的生活和思想都发生了变化，社会保障体系也得到了应有的认识，尤其是城镇社会保障体系，这些年有了飞跃性的进步。党和国家这些年来比较重视城镇的社会保障问题，越来越认识到社会保障对社会稳定有十分重要的影响。社会保障是人类社会发展到市场经济阶段的产物，劳动力商品化到一定阶段的产物，又是劳动力完全商品化的前提。市场经济按要素分配，劳动者必须面对劳动力市场供求变动，面对劳动力商品价值的变异，降低和死亡。对于一个一无所有，靠出卖劳动力商品的劳动者，他们若没有劳动可卖或劳动力无处可卖时，便难以维持生计。此时，他们不得不通过政府的社会保障来生存。虽然社会保障的直接受益者是一无所有的劳动力，但它的本质意义是保障社会，保障社会秩序和保障市场需求的基本稳定，从而保障社会再生产和国民经济的正常运行和发展。社会保障是和国家的经济发展运行紧密相连的，就业的形势决定社会保障资金耗费的多与少，虽然其中有一部分社会保障费用不管经济发展运行如何总是要耗费的，如养老、救济、优抚等必须年年支付。所以，应该认识到社会保障资金耗费是国民经济发展运行的正常成本支出，是社会再生产总过程中必须耗费的社会成本。社会保障不是慈善，救济和福利事业开支，不是量力而行，可多可少，而是需要多少就必须支付多少，欠账是要受到惩罚会付出加倍代价的。

陈明德指出：改革开放以来，我国经济得到飞速发展，城乡居民生活都有了不同程度的提高。但城乡居民收入之比却在不断扩大，1978年为2.56：1，1982年为1.82：1，1994年达到2.86：1，之后收入差距略有减缓，1999年为2.65：1，2001年又达2.9：1，2002年为3.1：1。2003年城镇人均收入为8427元，农民平均收入只有2622元，名义收入之比为3.2：1。但考虑到农民收入中包括一部分非货币收入，如农民消耗的自己种植的粮食、蔬菜和饲养的家畜家禽，还考虑到农民家庭不仅是消费单元，而且还是生产单元，他们有生产性的开支，如购买化肥、农机具等，去掉这些花费，我国农民一年真正可支配的现金收入，人均也只有1000元左右。在农村还有大量贫困人口，2003年是2900万人，他们的平均年收入低于637元。据民政事业统计快报表明，2003年这些贫困群众中有191.5  户，396.8  人享受了农民居民最低生活保障，另410万户792.5万人享受农村定期救济。这些得到最低社会保障的农村人口还仅在试点地区，而且标准也远比城市的低，如浙江每人每月为人均116元，广东每人每年为人均1000元。而只占全国人口1／3的城镇居民中有925万户2235万人得到城镇居民最低生活保障，而且标准要比农村的高，相比之下，农村人口得到政府的补助比城镇人口得到的少。这些年来，我国的城市基础设施建设、教育、文化、卫生事业取得了长足的进步，新的社会保障制度的框架已经形成，但农村社会发展却严重滞后，城乡差距越来越大。

为此党的十六大确定的重大战略方针中明确指出，“统筹城乡发展”是落实科学发展和解决“三农”问题，全面建设小康社会的重要举措。要从根本上解决“三农”问题，必须坚持统筹城乡共同发展，从改革农村土地制度、分配制度、管理体制，以工业化和城镇化带动农业和农村现代化。当前，农村应发展社会事业，农民应享受与城镇居民一样的市场经济原则，享受同样的社会保障。

陈明德认为：要解决这个农村社会保障问题，必须要充分认识到在农村对广大农民实行社会保障制度的现实意义和深远的历史意义。新中国成立后，国家选择了高度集中的计划经济体制，形成了城乡不同的二元经济结构。长期以来，农村居民不能享受城市居民同等的国民待遇。这种二元结构的长期存在，从体制、政策到管理制度上都限制农民进城就业和定居，不平等户籍制度，导致农民长期处于较低的生活水平和社会地位。改革开放以后，尤其是1986年国家启动开发扶贫计划，通过一系列强有力的措施，农村扶贫取得举世瞩目的巨大成就。经过20多年的努力，我国农村极端贫困人口从1978年的2.5亿人，减少到2003年2900万人，农村的温饱问题总体得到基本解决。同时贫困人口集中地区的基础设施，农业生产条件也得到相当的改善。然而，要彻底改变农村比城市落后的面貌，防止已脱贫的群体又返贫的现象，必须最终要同城市居民一样建立起农村的养老、医疗保险和最低生活保障的社会保障制度。各级政府一定要充分认识到社会保障不是慈善、救济、可有可无，而是社会进步必须要向包括广大农民在内的全体公民实施的措施，这也是贯彻实施十届二次全国人大通过的宪法修正案中提到的“尊重保障人权”的规定。

同时为了减少贫困人口，这些年来政府投入相当数量的扶贫款，据统计前两年(2001年和2002年)扶贫款年平均投入分别是“八五”和“九五”期间的3.7倍和2倍，然而每年减贫人口不到这两个时期的一半与三分之一。据2002年公布的2820万农村贫困人口之中，560万人为五保户(约占20%)，979万人为残疾人口(约占35%)，800万人居住在不宜生存的地区(约占28%)，最终需要搬迁，其余未获温饱的人口中也有相当大部分患有长期慢性病或体弱多病丧失和部分丧失正常劳动能力的。对于这些贫困群体的扶贫成为攻坚战，改善其生产、生活条件为主要目的和手段的开发性扶贫不仅成本很高，而且也很难根本解决问题，对这些人应采取最低生活保障。党中央、国家多次提出对困难群众要给予更多关爱，要继续完善社会救助制度。建立农村最低生活保障制度，问题虽多困难虽大，但确实是解决农民脱贫的重要措施，是一件德政工程。加大中央财政的投入力度，对农村最贫困群体实现农村低保，是完全可能的。2003年底，农村贫困人口是2900万人，他们的年人均收入为531元。如果把农村最低生活保障以2003年的口径确定为637元，补足差额仅需30.74亿元，相当于当年国家财政支出的0.1％，即使提供全额低保，也仅185亿，相当于减掉一个较大项目的投资，但使2900万农村贫困群体得到农村的最低生活保障，其意义远比一个工程项目大得多。所以农村的社会保障，应分阶段实行，逐步完善。在一些地区可以试点进行，以点带面，多步骤多层次，我想在不久的将来，会有一个完善的农村社会保障体系展现在我们面前。

陈明德强调：农村居民作为劳动者进入劳动市场，成为带工资的劳动者，就应该享受城镇居民同等的失业、退休的社会保障待遇。具有农村户口却在城镇务工的劳动者，被称为农民工，这是自改革开放以来，上世纪八十年代初开始向城镇转移的农村剩余劳动力。据测外出务工的农民已超过9400万人，他们主要收入来源是非农业收入。他们出卖自己的劳动力，劳动风险高，流动性强，在企业里当作临时雇用工，工作不稳定。据调查几乎三分之一的农民工在城市里都有长达半年以上失业的经历，他们失业之后是靠过去的积蓄或靠借钱生活，农民工基本上处在社会保障体系之外。我国当前社会保障制度是城镇为主、农村社会保障尚处在试点阶段，因此农民工究竟是应该进入农村社会保障体系，还是应该进入城镇社会保障体系，还不能确定。农民工的情况较为复杂，流动性强，但对长期进城的农民工应逐步实行和城市企业职工统一的社会保险制度，建立个人账户可以随劳动者流动的全国统一使用的社会保障体系。

农村大多数居民不是工资劳动者，是自耕农，是土地的使用者。我们现在习惯的认识是，只要农民没有和土地割断经济关系，就不能当作失业人口，人多地少，只认为是就业不足。鉴于目前农村的生产方式，靠劳动力消费税来统筹农村社会保障基金还很难，应该容许把土地资本量化到农民本人，由此来筹集农村社会保障基金。可以农村大包干时，把农村全部集体土地资产按当时的劳动力平均分配，量化的土地资产以股权形式归个人所有，现已退休或去世的劳动者由成年子女继承。农民进城定居或进城打工，必须出让土地资产股权，把股权变现的钱以一定的比例存入社会保障基金，失业、退休时，用以支付生活费。用此方式来逐步建立农村全方位的社会保障制度。